Die führenden Politiker der niedersächsischen SPD, allen voran Ministerpräsident Stephan Weil und SPD-Landtagsfraktionschefin Johanne Modder, lassen seit Monaten keine Gelegenheit aus: Immer dann, wenn sie zum Interview gebeten werden, sprechen die beiden über die „Schuldenbremse“ – oder besser gesagt um ihre Forderung, diese wieder zu lockern oder sogar abzuschaffen. Seit Jahresbeginn scheint das noch an Schärfe zuzunehmen. Modder erklärte, die SPD/CDU-Koalition in Niedersachsen wolle – vermutlich zum Jahresende – einen „Doppelhaushalt“ für die Jahre 2022 und 2023 im Landtag beschließen. Dann müsse man darüber reden, ob die Schuldenbremse in der bisherigen Form noch sinnvoll sei. Weil ergänzte wenige Tage später, die Länder sollten bei den Ausnahmen besser gestellt werden als bisher, insofern sollten auf Bundesebene die Vorschriften im Grundgesetz überarbeitet werden. Aus der CDU und der FDP kommen indes harsche Reaktionen der Ablehnung, die Schuldenbremse sei „nicht verhandelbar“, sagt etwa CDU-Landtagsfraktionschef Dirk Toepffer.
Was steckt hinter dieser Diskussion? Hier eine Einordnung:
Welche Ausnahmen lässt die Schuldenbremse zu? Niedersachsen hat sich 2019 in weiser Voraussicht für eine eigene Landes-Regel zur Schuldenbremse entschieden und diese in der Landesverfassung verankert. Sie besagt, dass das Land in Notlagen wie der Corona-Pandemie doch neue Schulden aufnehmen darf – gleichzeitig aber verbindlich die Rückzahlung festlegen muss. Das ist auch geschehen, die Tilgung eines Großteils der 8-Milliarden-Euro-Neuverschuldung 2020 startet 2024 über dann 25 Jahre – mit jährlichen Beträgen von mehr als 200 Millionen Euro. Daneben gibt es noch eine „Konjunkturkomponente“: Bei Konjunkturkrisen dürfen neue Kredite aufgenommen werden in dem Maße, in dem die Konjunktur von der Normallage abweicht, maximal aber 1,5 Milliarden Euro jährlich. Umgekehrt müssen bei einer Hochkonjunktur überschüssige Einnahmen in eine Rücklage gebucht werden. Noch eine weitere Ausnahme gibt es: Wenn das Land mit Geld Beteiligungen kaufen will (etwa an Unternehmen), darf dies auch über Kredite geschehen – denn dagegen steht ja der Wert des Unternehmens. Das ermöglicht beispielsweise die Landesbeteiligungen an VW, der Nord/LB und Salzgitter-Stahl.
Wann wird die Schuldenbremse zur Fessel? In den Corona-Krisenjahren 2020 und 2021 greifen die Konjunkturkomponente und die Notlagen-Vorschrift. Das heißt, ausreichend Regeln zur Verschuldung des Bundes und des Landes Niedersachsen sind gegeben. Wenn aber 2022 die Pandemie überstanden sein und die Konjunktur normal laufen sollte, würde laut Landesverfassung das Neuverschuldungsverbot wieder greifen – mit Ausnahme der Möglichkeit für das Land, werthaltige Beteiligungen etwa an Firmen zu erwerben. Daneben käme als jährlich zu tragende Last von 2024 an die Tilgung der Corona-Kredite hinzu. Kürzungen von Investitionen, Personalausgaben oder Zuwendungen dürften die notwendige Folge sein. Auf jeden Fall würde ein Zwang bestehen, alle Ausgaben des Landes auf ihre Effektivität hin zu überprüfen und Ausuferndes zu kürzen.
Welchen Vorschlag verfolgt Stephan Weil? Der Ministerpräsident hat auf einen Konstruktionsfehler bei Beschluss über die Schuldenbremse im Grundgesetz (das war 2009) hingewiesen: Nach Artikel 109 darf der Bund trotz der Bremse neue Schulden in Höhe von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (das wären mehr als zehn Milliarden Euro jährlich) aufnehmen – den Ländern steht das jedoch nicht zu. Weil sagt nun, die Ungleichbehandlung von Bund und Ländern sei hier nicht sinnvoll, er empfehle also eine Nachbesserung der Vorschrift im Grundgesetz. Das müssten dann Bundestag und Bundesrat jeweils mit Zweidrittelmehrheit beschließen. Weil spielt damit auf Überlegungen an, die im Entstehungsprozess der Schuldenbremse diskutiert wurden: 2008 war noch erwogen worden, den Ländern ein Kreditaufnahmerecht in Höhe von 0,15 Prozent des BIP zu gestatten – das wären für alle 16 Länder jährlich rund 5 Milliarden Euro, für Niedersachsen also 500 Millionen Euro. Hintergedanke dieser Idee war, dass Bund und Länder dann zusammen jährlich neue Kredite von 0,5 Prozent des BIP hätten schultern dürfen – ein Wert, der laut dem EU-Fiskalpakt noch als vertretbar eingestuft worden war. Während dann aber 2009 das Verschuldungsrecht des Bundes in der Verfassung verankert wurde, gewährte man den Ländern dieses Recht nicht. Das würde Weil jetzt gern ändern. Der Unterstützung des Grünen-Finanzpolitikers Stefan Wenzel kann er sich dabei sicher sein, er hat in jüngster Zeit wiederholt scharfe Kritik an den Vorgaben der Schuldenbremse geübt.
Steht der SPD-Vorstoß in einem größeren Zusammenhang? Auffällig ist die Einigkeit, die SPD und Grüne (nicht nur in Niedersachsen) seit Wochen in der Finanzpolitik zeigen – und die Verknüpfung ihrer Vorstöße mit Forderungen des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB). DGB-Landeschef Mehrdad Payandeh ruft dazu auf, eine neue Landesgesellschaft mit einer Milliarde Euro auszustatten und dieser das Recht zu eigener Kreditaufnahme für Investitionen (in Schulen, Straßen, Behördenbauten und Wohnungsbau) im Umfang von zehn Milliarden Euro zu gestatten. Nach bisheriger Regel der Schuldenbremse dürfte von 2022 an (vorausgesetzt, es gibt keine Notlage mehr) diese eine Milliarde Euro im Landesetat nicht übrig sein. Sollte Weils Vorstoß auf Bundesebene Erfolg haben und die Länder würden etwa das Recht bekommen, jährlich neue Schulden in Höhe von 0,3 Prozent des BIP aufzunehmen, so könnte auf diesem Weg die eine Milliarde Euro, die Payandehs Konzept vorsieht, organisiert werden. Die rechtlich interessante Frage wäre dann allerdings, ob eine landeseigene Gesellschaft im großen Stil neue Schulden aufnehmen dürfte – oder ob das nicht zumindest dem Geist der Vorschriften der Schuldenbremse in der Landesverfassung widerspräche.
Was hat das alles mit dem Wahlkampf zu tun? Die Finanzpolitik ist derzeit ein Bindeglied zwischen SPD, Grünen und DGB vor der Bundestagswahl im Herbst. Erst in dieser Woche mahnten die Chefs von Grünen und DGB, Robert Habeck und Reiner Hoffmann, in einem gemeinsamen Statement die Änderung der Schuldenbremse und die Streckung der Tilgung bei den Corona-Krediten an. Ihr Vorschlag, der nicht näher ausgeführt wurde, sieht eine Ausnahme vom Kreditaufnahmeverbot „zugunsten öffentlicher Investitionen“ vor. Beide betonen, dass eine höhere Verschuldung kein Problem sei – da damit das Wirtschaftswachstum steige und die Zinsbelastung verringert werde. Auch Habeck und Hoffmann wissen – ebenso wie Weil, Modder, Payandeh und Wenzel in Niedersachsen -, dass eine Zweidrittelmehrheit zur Aufweichung der Schuldenbremse in Grundgesetz und Landesverfassung derzeit wenig wahrscheinlich ist: Vor allem die FDP, aber auch die CDU und die AfD dürften dabei nicht mitmachen wollen. SPD und Grüne können aber mit Verweis auf ihr Konzept neue staatliche Ausgabenprogramme versprechen, bei denen die anderen Parteien, die sich selbst eine Sparsamkeitsverpflichtung auferlegt haben, nicht werden mithalten können. Das heißt: Die Schuldenbremse-Debatte kann Sozialdemokraten und Grünen die eigene Positionsbeschreibung in den bevorstehenden Wahlkämpfen aufbessern. (kw)
