Ist der Rundfunkbeitrag zu niedrig oder zu hoch? Ist die Präsenz im Internet zu gering oder zu stark? Über die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird derzeit viel diskutiert. Im Politikjournal Rundblick begleiten wir die Debatte mit einer Serie von Gastkommentaren. Heute lesen Sie den Beitrag von Jörg Mielke (SPD), Leiter der Staatskanzlei in Niedersachsen.
Die Bildung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (ÖR) in Deutschland war nach dem Zweiten Weltkrieg eine Reaktion auf die Erfahrung des Missbrauchs von Massenmedien durch das NS-Regime für seine Propagandazwecke. Der neue Rundfunk sollte der freien öffentlichen und individuellen Meinungsbildung unter Berücksichtigung der Meinungsvielfalt dienen. Sein Auftrag liegt seitdem darin, demokratische, soziale und kulturelle Bedürfnisse der Gesellschaft zu erfüllen. Ein wesentliches Element des ÖR liegt deshalb in seiner verfassungsrechtlich verbrieften Staatsferne. Staatliche Organe haben sich jeden Einflusses auf das Programm zu enthalten, sei es sei es durch direkte Einflussnahme auf Inhalte, sei es indirekt durch Eingriffe in die Personalpolitik der Rundfunkanstalten oder durch Beschneidung ihrer Finanzausstattung, die Abstriche am Programm zur Folge haben könnten. In Rundfunkstaatsverträgen haben die deutschen Länder neben institutionellen Schranken für die innere Struktur der Rundfunkanstalten ein System herausgebildet, dass vereinfacht wie folgt funktioniert: Die Länder definieren den Auftrag für die Anstalten, der neben den genannten Grundsätzen der Meinungsbildung und -vielfalt auch sehr konkret die Veranstaltung der einzelnen Fernseh- und Rundfunkprogramme wie „Das Erste“, „ZDF“, Dritte Programme und weitere umfasst. Die Anstalten ermitteln aus diesem Auftrag jeweils ihren Finanzbedarf für eine vierjährige Periode. Eine unabhängige „Kommission für die Ermittlung des Finanzbedarfs“ (KEF) überprüft diesen Bedarf, korrigiert ihn gegebenenfalls und leitet hieraus eine Empfehlung zur Höhe des Rundfunkbeitrags ab. Auf dieser Grundlage entscheidet wiederum die Gesamtheit der Länder unter Beteiligung der Landesparlamente über die Höhe des Rundfunkbeitrags, zur Zeit sind es 17,50 Euro im Monat. Die KEF prognostiziert für künftige Beitragsperioden einen deutlichen Anstieg des Beitrags auf bis zu 20 Euro im Monat, falls die bisherigen Rahmenbedingungen nicht verändert werden. Dieses über Jahrzehnte wie selbstverständlich wirkende System ist nun in mehrfacher Hinsicht unter Druck geraten: Zum ersten hat der ÖR seine einstige Alleinstellung für seine Angebote verloren. Grund waren zunächst die Einführung des privaten Rundfunks, dann die immer zahlreicheren Bezahlangebote im linearen Bereich und schließlich die fast uferlosen nicht linearen Angebote und Informationen im Internet. Gegen Bezahlung können gezielt Inhalte des jeweils eigenen Interesses erworben oder gar kostenfrei konsumiert werden. Dies wirft - das ist der zweite Punkt - bei vielen Beitragszahlern die Frage auf, warum eigentlich ein Vollangebot, das nicht von allen in allen seinen Teilen nachgefragt wird, gleichwohl permanent von allen finanziert werden müsse. Diese Frage hat noch einmal erheblichen Auftrieb erhalten, als vor wenigen Jahren das frühere Beitragssystem umgestellt worden ist. Statt für den Besitz eines Empfangsgerätes wird der Beitrag seitdem geräteunabhängig pro Haushalt erhoben. Der Kreis der Zahlungspflichtigen ist dadurch deutlich ausgeweitet worden und hat zu dem Phänomen der sogenannten „Beitragsrebellen“ geführt. Dieser Personenkreis überschneidet sich drittens teilweise mit rechtsgerichteten Gruppierungen wie den sogenannten „Reichsbürgern“ und anderen, die dem ÖR nicht nur die Legitimation seines demokratischen Auftrags absprechen, sondern ihm auch staatlich gelenkte Propaganda und Fehlinformation vorhalten - ein historischer Treppenwitz! Die Länder diskutieren seit Ende 2016 über eine rundfunkpolitische Reaktion auf diese Anfechtungen des ÖR. Sie führen diese Diskussion auf der Grundlage der gemeinsamen Überzeugung, dass das öffentlich-rechtliche Angebot zur Sicherung von Meinungsvielfalt in Zeiten der schrankenlosen Möglichkeiten der Verbreitung von Information und Meinung im Netz heute wichtiger ist denn je. Stichworte wie „Filterblase“, „Fake News“, „Social Bots“ oder Algorithmen mögen an dieser Stelle zur Begründung reichen. Die Länder sind sich aber auch darüber einig, dass der ÖR seinen Auftrag nur erfüllen kann, wenn er auf eine möglichst breite Akzeptanz trifft. Dies schließt die Akzeptanz seiner Finanzierung ein. Gespräche mit den Rundfunkanstalten zur Kostendämpfung haben aus Sicht der Länder zu keinen ausreichenden Ergebnissen geführt. Die Anstalten stehen auf dem Standpunkt, dass weitere als die von ihnen bisher angebotenen Einsparungen ihrerseits nur durch Programmeinschnitte erkauft werden könnten. Vor diesem Hintergrund diskutieren die Länder aktuell zwei aus ihrem Kreis vorgelegte Modelle mit ähnlichen Elementen zur Neufassung des Rundfunkauftrags und des Systems seiner Finanzierung. Die Vorschläge sind noch nicht beschlussreif. Es bestehen zahlreiche Detailfragen fachlicher, rechtlicher und politischer Natur. Es zeichnet sich aber eine grundsätzliche Linie ab, die vorbehaltlich ihrer weiteren inhaltlichen und politischen Ausarbeitung wie folgt beschrieben werden kann:- Es wird nur dann eine Stabilität des Rundfunkbeitrags geben, wenn es statt der bisher offenen Anmeldung durch Anstalten eine Budgetierung der ihnen zur Verfügung stehenden Mittel gibt.
- Ein solches Finanzierungsmodell muss aber unter dem Grundsatz der Programmautonomie verfassungsfest ausgestaltet sein. Daraus folgt, dass der Programmauftrag abstrakter und flexibler ausgestaltet werden muss, damit die Anstalten ein Kostenmanagement ohne Programmeinschränkungen betreiben können.
- Es wird gegebenenfalls nicht mehr die konkrete Vorhaltung bestimmter linearer Programme beauftragt, sondern der Auftrag zur Wahrung der Meinungsvielfalt allgemein erteilt, aber mehr Freiheit in der Art der Verbreitung namentlich im Netz gewährt.
- In diesem Zusammenhang ist auch die Idee einer so genannten Indexierung einzuordnen. Dahinter verbirgt sich der Ansatz einer regelmäßigen Anhebung des Rundfunkbeitrags auf der Grundlage zum Beispiel der Inflationsrate. Anders als zuletzt öffentlich diskutiert, wäre dies nicht die isolierte Lösung der Beitragsfrage, sondern ein denkbares Element eines Gesamtmodells, mit dem normale Kostensteigerungen in einem budgetierten Modell aufgefangen werden könnten.
